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Réforme de l’Etat et Etat stratège

lundi 18 janvier 2016
Par Daniel Blanc Brude

L’Etat stratège à la française prend naissance avec VAUBAN au 18ème siècle.
Son édification grandeur nature a lieu au lendemain de la seconde guerre mondiale, gravée dans le marbre de la charte du Conseil National de la Résistance avec la création de la sécurité sociale, les nationalisations, les grands travaux…

Evolution du concept

Depuis 1958, début de la 5ème République, on peut distinguer 4 grandes périodes dans la réforme de l’Etat :
1) 1958 – 1974 : Etat conquérant
2) 1974 – 1981 : Etat modeste
3) 1981 – 1995 : Etat décentralisé
4) 1995 – 2007 : Etat recentre sur ses compétences régaliennes à la recherche d’une nouvelle légitimité en s’appuyant sur le modèle managérial de l’entreprise (nouveau management public) pour rationaliser ses interventions, financer ses moyens (PPI partenariat public privé et transposer en France diverses expériences étrangères à travers la politique du benchmarking).

Dans le rapport de 1993 de Christian BLANC sur l’Etat, l’Administration et les Services Publics de l’an 2000, le titre de son rapport rendu en janvier 1993 : Pour un Etat stratège garant de l’intérêt général, le bilan et les suites qui ont été données au rapport restent à faire comme celui de François DE CLOSETS sur l’efficacité de l’Etat, 10 ans auparavant. L’idée centrale du rapport de Christian BLANC, la stratégie a fait défaut.

Sous la pression de l’idéologie néolibérale est donc née la notion d’Etat stratège, détachée de ses autres fonctions notamment celle d’opérateur et celle d’Etat social. Or, de tout temps, l’Etat remplit des fonctions de stratégie. Avec l’acte unique européen et les politiques néolibérales et conservatrices qui s’en suivent, l’Etat national a peu à peu abandonné ses pouvoirs stratégiques au profit des multinationales. C’est à ce moment-là que l’on a commencé à parler d’Etat stratège pour camoufler ces renoncements. Le concept d’Etat stratège est en fait un concept restrictif, une manière de légitimer, qu’il n’intervient plus dans l’opérationnel.

Ce tournant dans les années 1990 avec l’école de Chicago développant l’idée que l’Etat n’est pas la solution mais le problème. L’impulsion a été donnée par l’Union Européenne avec la libéralisation des entreprises de réseaux chargées de missions de SP, dès lors, l’Etat, la puissance publique a perdu ses capacités d’opérateurs de SP et que s’est posée la question de ses missions au-delà des activités dites régaliennes.

Le public management

Il consiste à gérer les fonctions publiques comme des entreprises privées avec des objectifs uniquement quantitatifs et le stress, la diminution des effectifs sans rapport avec les missions.

La notion du service public au cœur de l’Etat

La notion de SP constitue en France, un élément essentiel du compromis social, la doctrine juridique du Conseil d’Etat qui voit comme le fondement de "l’interdépendance sociale" selon l’expression de Léon DUGUIT. Il s’y justifie comme un service rendu par la puissance publique dans le cadre de missions d’intérêt général, porteuses de solidarités géographiques et intergénérationnelles. Il renvoie donc à la notion d’intérêt général. Le SP dans ce cadre joue un rôle essentiel dans la relance de l’économie nationale, la réduction des inégalités, l’aménagement du territoire, la cohésion sociale, culturelle et territoriale, ainsi que dans la création d’emplois.

C’est cet agencement qui a été complètement bouleversé par la libéralisation impulsée par les instances communautaires à partir de l’acte unique de 1987 et les privatisations massives qui suivirent sous les gouvernements successifs.

A la conception européenne du service d’intérêt général

Elle a démarré dès 1969 avec le Conseil des communautés européennes qui a adopté un règlement relatif à l’action des Etats membres en matière d’obligations inhérentes à la notion de SP dans le domaine du transport par chemin de fer, route, voie navigable où elle a défini les obligations aux missions de SP comme ayant trait au marché, donc restrictive et pas la définition d’un service pour tous, universel, assurant une mission globale de cohésion sociale et économique et encore moins de garantie de droits fondamentaux. Le marché et la concurrence, seules y jouent un rôle déterminent. Dès lors la stratégie de l’autorité publique est bien limitée, elle se limite au choix politique de la fourniture en interne en régie ou quasi régie ou délégation.

Depuis 30 ans, la France a progressivement abandonné et confié au secteur privé ses missions de SP en amenuisant ses capacités de l’intervention publique en matière économique, sociale. La maitrise d’ouvrage public a pratiquement disparu. Le peu qui subsiste est segmenté dans des agences ou des établissements publics qui ne communiquent et ne travaillent pas entre eux.

Depuis 35 ans au moins, les lois de réorganisations de l’Etat ont certes décentralisé, répartie les compétences entre niveaux territoriaux et institutionnels mais leurs élaborations et leurs applications n’ont jamais été conçues à partir de préoccupations de SP. De nombreuses réorganisations des services de l’Etat ont eu lieu, non achevées. Les nouvelles lois sur le redécoupage régional, les métropoles, les compétences entre niveaux institutionnels entraineront à nouveau des réorganisations importantes, continuant à déstabiliser les administrations sans que la stratégie d’un "Etat stratège", apparaisse avec une clarté lumineuse.

Dans le secteur financier

Depuis 30 ans, la France a progressivement confié au secteur privé la plupart de ses missions, ce qui amenuise les capacités de l’intervention publique en matière économique.

Les normes sont de plus en plus externalisées vers le privé, les multinationales pour les normes industrielles et les grandes banques, les fonds spéculatifs pour les normes financières et comptables : BALE I – II et III pour les normes prudentielles par exemple.

La concurrence fiscale entre Etats au niveau mondial favorise toujours de fait l’évasion fiscale et les paradis fiscaux, aucun Etat pas plus que le G.20 en dehors des belles déclarations n’a sérieusement envisagé jusqu’à présent de remédier à cette situation le sort de la taxe TOBIN nous le prouve. Au contraire, chaque Etat est le paradis fiscal d’un autre, la city est toujours le premier paradis fiscal au monde.

La question des normes au plan international est placé sous la coupe des multinationales et fait l’objet de la question principale des négociations du traité du libre-échange TAFTA ou TTIP entre l’EU et les Etats-Unis.

Dans ces conditions, l’Etat national n’est plus et ne peut plus être le seul garant de l’intérêt général. Mais si celui-ci se décline à plusieurs niveaux : local, régional, national, européen, voire mondial comme pour le climat, il n’y a qu’un seul intérêt général sous peine de sa propre négation. Il n’a pas plusieurs intérêts généraux.
Si les pouvoirs de l’Etat "central" ne sont donc plus ceux de jadis, nous avons pourtant besoin de cet état, c’est encore à ce niveau que les grandes solidarités intergénérationnelles et territoriales (protection sociale, retraites, SP … s’effectuent).

Pour réinventer son rôle, il nous faudra quitter le paradigme d’une autorité centrale de type monarchique. Désormais acteurs parmi d’autres, l’Etat n’est toutefois pas un acteur comme les autres. Il est l’image de notre société commune et il est le garant des solidarités internes du pays ; la crise de l’agriculture vient rappeler que les agriculteurs se sont adressés à lui avant tout.

D’autre part votée en 2001 et entrée pleinement en application pour la 1ère fois en 2006, la loi organique relative aux finances, la LOLF a bouleversé la manière dont est voté le budget de l’Etat. Elle avait la prétention de substituer une logique nouvelle de "résultats" à l’ancienne logique "de moyens". En fait, elle a conduit à ajouter des panoplies d’indicateurs quantitatifs qui viennent compliquer la négociation budgétaire.

Du même coup, ils la détournent vers une discussion de chiffres à l’opposé de l’appréciation synthétique des résultats de l’action au vue des moyens engagés.
Pour aller vers une logique "de résultats", c’est un principe de responsabilisation des décideurs administratifs qu’il faudrait promouvoir. Cela reste largement à faire.

Parallèlement à la LOLF, la révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée en 2005 se traduit par un programme d’audit de l’ensemble de l’administration visant à réduire les dépenses tout en améliorant l’efficacité des politiques publiques.

Cette "contre révolution" en marche, notamment à partir de 2007, devient de moins en moins supportable socialement, notamment au travers du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux tout en affaiblissant l’ensemble des services à la population rendant illisible les efforts à l’impôt. Ce sera les enseignements finaux que l’on retiendra dans l’histoire de la RGPP.

Les changements intervenus au gré des transferts de compétences, sans plan préalable ni cohérence d’ensemble, n’ont été ni pensés, ni anticipés, ni préparés et encore moins négociés par les personnels.

Au final, le choc de la RGPP et la suppression de 100.000 emplois publics au cours du quinquennat de Nicolas SARKOZY ont désarticulé tous les niveaux de l’appareil d’Etat. Les gouvernants socialistes depuis 2012 n’ont aucunement inversé la RGPP.

Réforme territoriale – fait régional – fait métropolitain

Telle qu’elle est prévue, la réforme de l’organisation territoriale assortie de transferts de compétences aura un impact sur l’Etat central, sa place, son rôle et ses missions. Le choix qui se pose est assez simple. Soit il y aura une adaptation à minimum de ses missions, c’est-à-dire sans principes directeurs avec pour effet d’accentuer l’illisibilité du rôle de l’Etat. Soit ces modifications et ces transformations seront anticipées à partir d’une réflexion en profondeur sur la définition des politiques publiques à l’échelle du pays et sur les moyens à mettre en œuvre.

Pour une autre conception de l’Etat stratège
Un Etat arbitre – ensemblier et stratège

Accompagner efficacement la décentralisation nécessite un Etat bien présent sur les territoires, capable de jouer un rôle d’arbitre entre les différentes strates des collectivités, capables de rassembler pour mettre en œuvre les priorités territoriales et enfin stratège car il doit pouvoir se situer hors du temps électoral et se projeter dans l’avenir pour assurer le développement harmonieux des territoires.

L’Etat doit conserver et même accentuer son rôle de mise en œuvre de la solidarité entre les territoires, entre les citoyens, entre les acteurs économiques. Il devra, pour ce faire, garder la main sur le développement des politiques publiques par le biais des services publics, la redistribution de l’impôt qui joue un rôle capital dans la solidarité mais aussi dans le développement du bien vivre ensemble. L’impôt permet de faire bénéficier de services efficaces, compétents, solidaires tous les territoires, la population et surtout les personnes les plus faibles. Mais cela suppose la reconnaissance du droit des territoires à l’expérimentation et, par voie de conséquence, que des avancées puissent être mises en place de façon diversifiée sur le territoire et avec les moyens financiers correspondant.

Des territoires pertinents – organisateurs de l’Etat
Le territoire essentiel se situe au niveau régional car il se doit d’être en adéquation avec les compétences des régions. En revanche, la région est un lieu institutionnel trop éloigné des préoccupations des citoyens. Il importe donc de poser en préalable, la question de savoir quel est, de ce point de vue, le lieu le plus pertinent : le département qu’il faut conserver ou ne faut-il pas plutôt favoriser les bassins de vie et les métropoles ?
Il faudrait dans ce cas, que les intercommunalités soient actives et élues.